رود هلمند با 262341 کیلومتر مربع مساحت و 1150 کیلومتر طول، از جمله حوضه های بزرگ آبی در افغانستان است. این رودخانه که از ارتفاعات 3800 متری دامنه ای کوه پغمان افغانستان سرچشمه گرفته، بعد از طی مسافت 1100 کیلومتر وارد ایران شده و در نهایت به هامون های سیستان می ریزد، یک رود متوالی و فرامرزی محسوب میشود؛ از اینرو همواره یکی از موضوعات حقوقی – سیاسی بین ایران و افغانستان بوده است. باتوجه به اینکه اخیرا حق آبه ایران از رود هلمند، در صدر فهرست مطالبات ایران از افغانستان قرار گرفته است، در این نوشته در پی تبیین رژیم حقوقی حاکم بر آب این رودخانه از منظر حقوق بین الملل هستیم.
پیشینه اختلاف ایران و افغانستان در بهره برداری از رود هلمند و حق آبه
اختلاف ایران و افغانستان در رابطه با حق آبه رودخانه هلمند به معاهده 1857 پاریس (ضمن این معاهده استقلال افغانستان از سوی ایران به رسمیت شناخته شد) بر می گردد که پس از چندین بار حکمیت و امضای پیمان (حکمیت گولد اسمیت 1873، حکمیت مک ماهون 1905، عهدنامه میان ایران و افغانستان 1938 و کمیسیون دلتای هلمند 1951) نهایتا در سال 1351 با امضای معاهده هلمند، دو کشور در مورد نحوه بهره برداری از این رود به توافق رسیدند.
اسناد حقوقی حاکم و قابل اعمال بر حق آبه رودخانه هلمند
در مورد بهره برداری از رودخانه هلمند مهمترین سند حقوقی، معاهده 1351 هلمند است که توسط نمایندگان با صلاحیت هر دو کشور به امضاء رسیده و در هر دو کشور مراحل قانونی خود را طی کرده و به عنوان یک سند حقوقی لازم الاجرا به شمار می آید.
با توجه به اینکه رودخانه هلمند یک رود متوالی و غیر قابل کشتیرانی است، در چارچوب تعریفی که کنوانسیون 1997 سازمان ملل متحد از آبراهه های بین المللی داده است نیز می گنجد. اما از آنجای که هیچکدام از کشورهای افغانستان و ایران عضو این کنوانسیون نیستند، مقررات کنوانسیون یادشده در مورد بهره برداری از آب رود هلمند قابل اجرا نخواهد بود؛ مگر اینکه برای مقررات مذکور باتوجه به تکرار شدن آنها در اسناد مرتبط با آبراهه های بین المللی مانند قواعد برلین 2004 و رویه قضایی بین المللی جایگاه عرفی قائل باشیم.
نظریات کلی حقوق بین الملل در مورد بهره برداری از آبراهه های بین المللی و حق آبه
در مورد بهره برداری از آبراهه های بین المللی نظریات مختلفی وجود دارد که مهمترین آنها قرار ذیل است:
- نظریه حاکمیت مطلق سرزمینی: با توجه به حاکمیت دائمی کشورها بر منابع طبیعی خود، وقتی یک رود از یک کشور سرچشمه می گیرد، کشورهای بالا دست حق حاکمیت مطلق بر آن آبراهه را دارد.
- نظریه تمامیت مطلق سرزمنی: جریان یافتن یک رود در سرزمین یک کشور بخشی از تمامیت سرزمینی آن کشور را تشکیل می دهد. بنابراین حق تمامیت سرزمینی کشورها ایجاب می کند که جریان آب به صورت تمام و کمال در کشور پایین دست جاری شود.
- حاکمیت محدود سرزمینی: هردو کشور بالادست و پاییندست، می توانند از حوضه مشترک استفاده نمایند، به شرط آن که استفاده آنها به استفاده سایر کشورهای حوضه مشترک آسیب نزند.
از میان نظریات فوق الذکر نظریه سوم در اسناد بین المللی و رویه قضایی بین المللی، مورد پذیرش قرار گرفته است. در معاهده 1351 ایران و افغانستان نیز از همین نظریه پیروی شده است.
بهره برداری از رودخانه هلمند و حق آبه، بر اساس معاهده هلمند 1351
معاهده بین افغانستان و ایران راجع به آب رود هلمند بین دولت افغانستان و ایران با آرزوی رفع دائمی کلیه اسباب اختلاف در مورد آب رود هلمند به منظور حفظ روابط حسنه بین المللی و احساسات ناشی از برادری و همسایگی منعقد شد. از جانب افغانستان محمد موسی شفیق صداعظم افغانستان و از جانب ایران امیرعباس هویدا نخست وزیر ایران، در 22 حوت (اسفند) 1351 معاهده را در شهر کابل امضاء کردند.
در جوزای (خرداد) سال ۱۳۵۲ این معاهده را پارلمان هر دو کشور، تصویب کردند. اسنادی که باید بر اساس ماده 12 معاهده بین این دو کشور تبادله می‌شد، به دلیل کودتای ۲۶ سرطان سردار محمد داوود خان، معطل شد و سرانجام در سال ۱۳۵۶ این اسناد مبادله گردید. این معاهده مشتمل بر یک مقدمه، دوازده ماده و دو پروتکل ضمیمه می باشد.
- بر اساس ماده 2 معاهده مذکور، حق آبه ایران در سالهای نورمال و فوق نورمال (سالی که حجم آبگذر رود هلمند در ایستگاه دهراوود برابر یا بیشتر از 66/5 میلیارد متر مکب در سال باشد، 22 مترک مکعب در ثانیه است و دولت افغانستان متعهد شده است 4 متر معکب آب در ثانیه به صورت مازاد و به نشانه مودت به ایران تحویل بدهد (مجموعا 820 میلیون متر مکعب آب در سال) البته میزان مقدار آب تحویلی در ماههای مختلف سال یکسان و ثابت نیست و بر اساس جدول مقرر در ماده 3 این عهدنامه تنظیم شده مقرر می شود.
- برابر ماده 5 معاهده، دولت افغانستان متعهد است مرتکب اقدامی نشود که ایران را به صورت کلی یا جزئی از حق آبه هلمند تثبیث شده در مواد دوم، سوم و چهارم معاهده، محروم سازد. افغانستان با حفظ تمام حقوق بر باقی آب رود هلمند هرطوری که خواسته باشد می تواند استفاده نماید.
- طبق فقره 3 ماده 5 معاهده، ایران متعهد است، هیچگونه ادعای اضافه بر حق آبه تعیین شده طبق این معاهده نداشته باشد حتی اگر معادیر آب بیشتر در دلتای سفلای هلمند میسر هم باشد و مورد استفاده ایران هم بتواند قرار گیرد.
- به موجب ماده 6 معاهده، دولت افغانستان متعهد است از هر اقدامی که موجب نامساعد شدن آب زراعتی شود خودداری کند.
- بر اساس ماده 10 معاهده مذکور، در وضعیت خشکسالی مدهش یا بروز حلات مجبره (فورس ماژور)، رسیدن آب را به دلتای هلمند ) موقتا ناممکن سازد، کمیساران (مأمورین) طرفین باید فورا با یکدیگر رایزنی کنند و طرح مشترک را برای رفع یا تخفیف آثار پیش آمده به هردو دولت ارائه نمایند. طبق این ماده 26 مترمعکب در ثانیه و یا 820 میلیون متر معکب آب در سال در چنین شرایطی قابل تعدیل است و همیشه افغانستان و در هر شرایط متعهد به تأمین این مقدار حق آبه برای ایران نیست.
- بر اساس ماده 9 معاهده، در صورتی که اختلاف میان این دو کشور در مورد تعبیر یا تطبیق (اجرا) معاهده، از طریق مذاکره و معاهده جمیله حل نشود، دولت مدعی می تواند به حکمیت (داوری) متوسل شود.
بهره برداری از آب رودخانه هلمند و حق آبه بر اساس کنوانسیون 1997 سازمان ملل متحد
چنانکه پیش از این اشاره شد، رودخانه هلمند به دلیل متداوالی و فرامرزی بودن مشمول تعریف کنوانسیون سازمان ملل متحد در مورد حقوق استفاده های غیر کشتیرانی از آبراهه های بین المللی است؛ یعنی قابل بهره برداری غیرکشتیرانی به صورت فرامرزی است.
ماده 3 کنوانیسون یاده شده به کشورها اجازه م یدهد که دولتها اصولی را که پیش از این روی آن به توافق رسیده اند، می توانند اجرا نمایند. در ماده 5 کنوانسیون مذبور به استفاده «منصفانه و معقولانه» اشاره کرده است. در ماده 6 معیارهایی را مشخص کرده است که مصداقهای استفاده منصفانه و معقول اند. از جمله میزان جمعیت ساکن در کناب آبراه و نیاز اقتصادی را مطرح می کند که از این جهت افغانستان در قبال استفاده از آب هلمند از حق بیشتری برخوردار خواهد بود؛ زیرا از یکسو بیشتر امتداد و طول رودخانه هلمند در خاک افغانستان است (1100 کیلومتر) و همچنین بیشترین جمعیت انسانی استفاده کننده آن را مردم افغانستان تشکیل می دهند؛ لذا کاملا منصفانه خواهد بود که حق بیشتری برای این مردم در نظر گرفته شود؛ چنانکه این موضوع در معاهده هلمند (هیرمند) 1351 تا حدودی مدنظر نظر بوده است.
در ماده 7 کنوانسیون به «منع ایراد آسیب مهم» پرداخته شده است بدین معنی که کشورهایی که از سهم خود در رودخانه فرامرزی استفاده می‌کنند، باید تمام اقدامات لازم را برای جلوگیری از آسیب قابل‌توجه به سایر کشورهای مدنظر داشته باشند. منتهی همانگونه که گفته شد هیچ کدام از افغانستان و ایران به این کنوانسیون نپیوسته است و مقررات کنوانسیون اصولا بر رودخانه هلمند قابل اعمال نیست؛ مگر اینکه به دلیل قرار گرفتن این مقررات در اسناد مرتبط با آبراهه های بین المللی مانند قواعد برلین 2004 و رویه قضایی بین المللی برای آن جایگاه عرفی قائل باشیم.
حق آبه ایران، خواستی منطقی اما به میزان تعیین شده
با توجه به آنچه ذکرش رفت می توان گفت سند الزام آور حقوقی حاکم بر حق آبه رودخانه هلمند، معاهده 1351 است که بین ایران و افغانستان توسط نمایندگان با صلاحیت هردو کشور منعقد شده و تمام مراحل قانونی خود را طی کرده است.
بر اساس ماده ۲۴ کنوانسیون حقوق معاهدات وین 1969 که تعهد اجرای معاهدات را از سوی طرفین الزامی می‌داند، هر دو کشور متعهد اند به تعهدات خود پایبند باشند. به موجب معاهده دوجانبه هلمند افغانستان متعهد است در هر ثانیه 22 مترمعکب آب به اضافه 4 مترمکعب آب از باب حسن نیت که مجموعا 820 میلیون مترمکعب آب در سال می شود، به ایران تحویل بدهد.
البته این تعهد افغانستان در سالهای نورمال آبی است و در سالهای کم آب، خشکسالی یا بروز فورس ماژور میزان آب تعهد شده از سوی افغانستان قابل تعدیل بوده و می تواند کمتر از آنچه در فوق ذکر شد به ایران تحویل نماید.
اما اینکه این حق آبه به جای ایران به شوره زارها برود جای تامل دارد. بحث انحراف آب به سمت گود زره و هدر رفت آب نکته مهمی است که لازم است به آن رسیدگی شود. میزان زیادی آب از سد کمال خان در بیابان های گود زره هدر می رود اما از جاری شدن آب به سوی ایران جلوگیری می شود. این امر سیاست حکومت غنی بود و شایسته نیست طالبان همان راه را دنبال کنند.
به موجب معاهده مذکور ایران نمی تواند اضافه بر آنچه در معاهده 1351 تعیین شده که حداکثر 820 میلیون مترمکعب آب در سال های نورمال آبی بود مطالبه نماید، اما باید به مطالبه به حق خود برسد.
حق آبه ایران بر مبنای معاهده 1351 قابل مطالبه بوده و افغانستان هم اصولا متعهد است بر مبنای معاهده مذکور و با در نظرداشت شرایط طبیعی، حق آبه ایران را تأمین نماید.
سردار اخلاقی زاده، کارشناس حقوق بین الملل و آگاه مسائل افغانستان
