تمدید ماموریت یوناما؛ یک نفس تازه برای افغانستان
تمدید یکساله مأموریت دفتر معاونت سازمان ملل متحد در افغانستان (یوناما) را میتوان یکی از مهمترین تحولات دیپلماتیک مرتبط با افغانستان در ماههای اخیر دانست؛ تصمیمی که نه تنها تداوم حضور یک نهاد بینالمللی در افغانستان را تضمین کرد، بلکه نشان داد که مسیر تعامل با افغانستان هنوز میتواند از مجرای دیپلماسی چندجانبه عبور کند. شورای امنیت سازمان ملل متحد با رأی مثبت هر ۱۵ عضو خود، مأموریت یوناما را برای یک سال دیگر تمدید کرد؛ اقدامی که پس از یک دوره کوتاهمدت سهماهه و اختلافات سیاسی میان اعضای شورا، اهمیت ویژهای پیدا کرده است.
این تصمیم، نخستین دستاورد مهم ریاست چین بر شورای امنیت در پرونده افغانستان محسوب میشود. قطعنامه تمدید مأموریت یوناما از سوی چین به عنوان عضو مسئول پرونده افغانستان در شورای امنیت تهیه شد و پکن توانست میان دیدگاههای متفاوت اعضای شورا زمینهای برای توافق ایجاد کند. نقش چین در این روند، تصویری متفاوت از رقابتهای قدرتهای بزرگ ارائه داد؛ تصویری که در آن یک عضو دایمی شورای امنیت تلاش میکند به جای حذف یک کانال ارتباطی، آن را حفظ و تقویت کند.
برای افغانستان، حضور یوناما تنها یک موضوع اداری در ساختار سازمان ملل نیست. این مأموریت طی سالهای گذشته به یکی از مهمترین پلهای ارتباطی میان افغانستان و جامعه جهانی تبدیل شده است؛ نهادی که در حوزه هماهنگی کمکهای بشردوستانه، گفتوگوهای سیاسی، ارتباط با طرفهای داخلی و خارجی و گزارشدهی درباره وضعیت افغانستان نقش داشته است. از همین رو، تمدید مأموریت آن را میتوان به عنوان حفظ یک مجرای حیاتی برای تعامل افغانستان با جهان تلقی کرد.
از منظر نظریه نهادگرایی در روابط بینالملل، اهمیت این تصمیم فراتر از یک رأیگیری ساده در شورای امنیت است. نهادگرایان باور دارند که سازمانهای بینالمللی میتوانند حتی در شرایط رقابت قدرتها، زمینه همکاری، کاهش بیاعتمادی و مدیریت بحرانها را فراهم کنند. در مورد افغانستان، یوناما نمونهای از همین نقش نهادی است؛ زیرا حتی در شرایط اختلاف سیاسی میان کشورها، وجود یک چارچوب سازمانیافته برای تماس و گفتوگو امکانپذیر باقی میماند.
تمدید مأموریت یوناما همچنین نشان داد که افغانستان همچنان از حمایت دیپلماتیک در سطح جهانی برخوردار است؛ حمایتی که لزوماً به معنای تأیید همه سیاستهای داخلی افغانستان نیست، بلکه بیانگر ضرورت حفظ ارتباط، گفتوگو و مدیریت واقعیتهای موجود است. در جهان سیاست بینالملل، انزوای کامل یک کشور معمولاً بحرانها را کاهش نمیدهد؛ بلکه اغلب ابزارهای تأثیرگذاری را محدود میسازد.
از همین زاویه، نقش چین به عنوان یک حامی افغانستان در سازمان ملل بیش از گذشته آشکار شد. پکن در سالهای اخیر بر ضرورت تعامل سیاسی، حفظ ثبات منطقهای و جلوگیری از فروپاشی ساختارهای ارتباطی با افغانستان تأکید کرده است. قطعنامه اخیر شورای امنیت نشان داد که در پرونده افغانستان، رویکرد تعاملمحور توانسته است حمایت گستردهتری نسبت به سیاستهای مبتنی بر فشار و محدودسازی به دست آورد.
چین و روسیه؛ صدای تعامل در شورای امنیت
نشست شورای امنیت درباره تمدید مأموریت یوناما بار دیگر شکاف میان دو رویکرد عمده درباره افغانستان را آشکار کرد: رویکردی که بر حفظ کانالهای تعامل و حضور نهادی تأکید دارد و رویکردی که تلاش میکند این حضور را مشروط به تغییرات سیاسی گستردهتر کند. در این میان، چین و روسیه بر اهمیت ادامه فعالیت یوناما و نقش آن در ارتباط با افغانستان تأکید کردند.
نماینده چین در شورای امنیت پس از تصویب قطعنامه تأکید کرد که تمدید مأموریت یوناما باید به این نهاد اجازه دهد تا وظایف اصلی خود، از جمله هماهنگی کمکهای بینالمللی، نقشهای سیاسی و حمایت از حقوق بشر را ادامه دهد. این موضع نشاندهنده دیدگاهی است که سازمان ملل را نه ابزار فشار، بلکه وسیلهای برای مدیریت تعاملات پیچیده میان افغانستان و جهان میداند.
چین همچنین تأکید کرد که افغانستان نیازمند رویکردی واقعبینانه است؛ رویکردی که در آن جامعه جهانی بتواند نگرانیهای خود را مطرح کند، اما همزمان کانالهای ارتباطی را از بین نبرد. این دیدگاه بر یک اصل اساسی نهادگرایی استوار است: نهادهای بینالمللی زمانی بیشترین کارآیی را دارند که به جای قطع ارتباط، زمینه گفتوگو میان طرفهای اختلافدار را فراهم کنند.
روسیه نیز در جریان این بحث بر ضرورت هماهنگی بررسیهای آینده یوناما با مقامات افغانستان و تمرکز بر نیازهای بشردوستانه و توسعهای تأکید کرد. مسکو هشدار داد که روندهای مربوط به افغانستان نباید به ابزاری برای نظارت سیاسی از سوی کشورهای غربی تبدیل شود.
این موضع روسیه و چین البته به معنای نادیده گرفتن اختلافات موجود درباره افغانستان نیست. هر دو کشور در نشست شورای امنیت نگرانیهایی درباره برخی موضوعات مطرح کردند، اما تفاوت اصلی در روش برخورد بود: آنها بر حفظ یک کانال نهادی برای مدیریت این نگرانیها تأکید داشتند، نه بر تضعیف آن کانال.
رأی وحدتآمیز شورای امنیت به تمدید مأموریت یوناما نشان داد که حتی در دوره رقابت شدید میان قدرتهای بزرگ، یک اجماع حداقلی درباره ضرورت حفظ حضور سازمان ملل در افغانستان وجود دارد. این اجماع، مهمترین سرمایه دیپلماتیک افغانستان در شرایط کنونی است؛ سرمایهای که بدون همکاری نهادهای بینالمللی و رویکردهای تعاملمحور، به آسانی از بین خواهد رفت.
واشنگتن و پروژه نماینده ویژه؛ دیپلماسی یا ابزار نفوذ؟
در همان نشستی که شورای امنیت مأموریت یوناما را برای یک سال دیگر تمدید کرد، ایالات متحده بار دیگر خواستار تعیین نماینده ویژه دبیرکل سازمان ملل متحد برای افغانستان شد؛ درخواستی که طی ماههای گذشته به یکی از محورهای اصلی اختلاف میان واشنگتن و برخی اعضای دیگر شورای امنیت تبدیل شده است. امریکا استدلال میکند که پیچیدگی وضعیت افغانستان نیازمند یک هماهنگکننده سیاسی در سطح بلند سازمان ملل است؛ اما مخالفان این دیدگاه معتقدند که ایجاد یک ساختار موازی در کنار یوناما میتواند نقش این نهاد را تضعیف کرده و روند تعامل با افغانستان را دشوارتر سازد. (un.org)
از نگاه نهادگرایی در روابط بینالملل، اختلاف اصلی در این موضوع تنها بر سر ایجاد یا عدم ایجاد یک مقام جدید نیست؛ بلکه بر سر فلسفه استفاده از نهادهای بینالمللی است. نهادگرایان باور دارند که سازمانهای بینالمللی زمانی مؤثر هستند که بر اساس اعتماد، تداوم و قواعد روشن فعالیت کنند. ایجاد سازوکارهای جدید بدون اجماع اعضای جامعه جهانی میتواند به جای حل بحران، رقابت میان قدرتها را به داخل ساختارهای بینالمللی منتقل کند.
درخواست واشنگتن برای تعیین نماینده ویژه در حالی مطرح میشود که امریکا پیش از این نیز تلاش کرده بود این موضوع را به بخشی از چارچوب سیاسی سازمان ملل درباره افغانستان تبدیل کند. با این حال، حکومت طالبان با این پیشنهاد مخالفت کرده و استدلال کرده است که تعیین نماینده ویژه معمولاً برای کشورهایی صورت میگیرد که در شرایط جنگی، فروپاشی سیاسی یا بحران شدید قرار دارند. از دید طالبان، افغانستان در وضعیت کنونی نیازمند تعامل اقتصادی، سیاسی و دیپلماتیک است، نه ایجاد سازوکاری که میتواند مفهوم بحران دائمی را در سطح بینالمللی تثبیت کند.
در عرف سازمان ملل متحد، نمایندگان ویژه دبیرکل معمولاً در پروندههایی تعیین میشوند که جامعه جهانی با یک بحران پیچیده سیاسی، امنیتی یا انتقال قدرت مواجه باشد. نمونههای تاریخی در کشورهایی مانند سوریه، لیبیا و عراق نشان میدهد که این مقامها اغلب زمانی ایجاد میشوند که شورای امنیت یا دبیرکل سازمان ملل ضرورت هماهنگی سیاسی ویژه را احساس کند. از همین منظر، بحث درباره افغانستان به یک پرسش اساسی تبدیل شده است: آیا افغانستان نیازمند یک سازوکار جدید مدیریت بحران است یا حفظ و تقویت مأموریت موجود یوناما میتواند مسیر مؤثرتری باشد؟
منتقدان سیاست واشنگتن باور دارند که فشار برای تعیین نماینده ویژه، در عمل میتواند ابزاری برای حفظ نفوذ سیاسی امریکا در پرونده افغانستان باشد. آنان استدلال میکنند که یک نماینده ویژه با مأموریت سیاسی گسترده، ظرفیت بیشتری برای شکلدهی به روندهای بینالمللی، تنظیم دستور کار مذاکرات و اعمال فشار بر بازیگران داخلی افغانستان خواهد داشت. از این منظر، مخالفت برخی کشورها با این طرح نه مخالفت با نقش سازمان ملل، بلکه مخالفت با تبدیل یک نهاد بینالمللی به میدان رقابت ژئوپولیتیک است.
با این حال، حامیان پیشنهاد امریکا معتقدند که افغانستان با چالشهای جدی سیاسی، اقتصادی و حقوق بشری روبهرو است و جامعه جهانی به یک هماهنگکننده سطح بالا نیاز دارد. اما پرسش اساسی باقی میماند که آیا راه حل بحران افغانستان از مسیر افزایش ساختارهای جدید میگذرد یا از طریق تقویت همان نهادی که سالها تجربه حضور، شناخت محلی و شبکه ارتباطی در داخل افغانستان دارد؟ تمدید مأموریت یوناما نشان داد که اکثریت اعضای شورای امنیت فعلاً گزینه دوم را عملیتر میدانند.
شکست رویکرد فشار؛ یک آزمون تازه برای امریکا
تصمیم شورای امنیت برای تمدید یکساله مأموریت یوناما را میتوان نشانهای از محدودیتهای رویکرد فشارمحور امریکا در قبال افغانستان دانست. واشنگتن در سالهای پس از خروج نیروهای نظامی خود از افغانستان تلاش کرده است سیاست خود را بر ترکیبی از فشار دیپلماتیک، تحریمهای اقتصادی و شرطگذاری سیاسی استوار کند. اما رأی اجماعی شورای امنیت برای ادامه مأموریت یوناما نشان داد که بسیاری از بازیگران بینالمللی، حفظ ارتباط نهادی با افغانستان را ضروریتر از سیاست انزوا میدانند.
این تفاوت دیدگاه، بازتاب یک اختلاف عمیقتر در سیاست خارجی است. امریکا بیشتر بر استفاده از ابزارهای فشار برای ایجاد تغییر سیاسی تأکید دارد، در حالی که رویکرد نهادگرایانه بر این باور است که تغییرات پایدار از مسیر تعامل، ارتباط مستمر و ایجاد سازوکارهای همکاری به وجود میآید. تجربه چند دهه اخیر در افغانستان نیز نشان داده است که سیاستهای مبتنی بر حذف و انزوا به تنهایی نتوانستهاند ثبات سیاسی پایدار ایجاد کنند.
از منظر نهادگرایی، شکست سیاستهای فشار زمانی رخ میدهد که یک قدرت بزرگ تصور کند میتواند با استفاده از ابزارهای محدودکننده، رفتار یک کشور را به صورت یکجانبه تغییر دهد. نهادهای بینالمللی مانند سازمان ملل دقیقاً برای جلوگیری از چنین رویکردهایی ایجاد شدهاند؛ یعنی فراهم کردن بستری که در آن حتی کشورهای کوچکتر نیز بتوانند از طریق قواعد مشترک، در تصمیمگیریهای جهانی نقش داشته باشند.
در پرونده افغانستان، امریکا با تلاش برای پیوند زدن تمدید مأموریت یوناما به موضوع تعیین نماینده ویژه، نتوانست حمایت لازم را برای دیدگاه خود به دست آورد. نتیجه نهایی شورای امنیت نشان داد که اولویت بسیاری از اعضای شورا حفظ یک کانال ارتباطی موجود است، نه ایجاد ساختاری تازه که ممکن است به افزایش تنش سیاسی منجر شود.
این تحول را میتوان یک شکست دیگر برای سیاستهایی دانست که افغانستان را بیشتر از زاویه فشار و رقابت ژئوپولیتیک میبینند. جامعه جهانی امروز با واقعیتی روبهرو است که افغانستان بخشی از معادلات امنیتی و اقتصادی منطقه است و حذف آن از تعاملات بینالمللی نه تنها مشکل را حل نمیکند، بلکه میتواند بحرانهای تازهای ایجاد کند.
البته تمدید مأموریت یوناما به معنای پایان اختلافات میان افغانستان و جامعه جهانی نیست. موضوعات مهمی مانند حقوق بشر، مشارکت سیاسی و وضعیت اقتصادی همچنان در مرکز بحثهای بینالمللی قرار دارد. اما پیام اصلی رأی شورای امنیت این است که مدیریت این اختلافات باید از مسیر گفتوگو و نهادهای بینالمللی صورت گیرد، نه از طریق تلاش برای منزوی ساختن افغانستان. این همان نقطهای است که سیاست نهادگرایانه با سیاست فشارمحور امریکا تفاوت پیدا میکند.
جمعبندی: افغانستان و بازگشت منطق تعامل
تمدید یکساله مأموریت یوناما در افغانستان را نباید تنها یک تصمیم فنی در شورای امنیت سازمان ملل متحد دانست؛ این تصمیم بازتاب یک بحث بزرگتر درباره آینده تعامل جامعه جهانی با افغانستان است. رأی مثبت تمامی اعضای شورای امنیت نشان داد که در میان اختلافات ژئوپولیتیک قدرتهای بزرگ، هنوز یک نقطه مشترک وجود دارد: افغانستان را نمیتوان از طریق حذف، انزوا و قطع ارتباط مدیریت کرد. حضور یک نهاد بینالمللی مانند یوناما، با تمام محدودیتها و چالشهایش، همچنان یکی از معدود مسیرهای رسمی برای حفظ گفتوگو میان افغانستان و جهان باقی مانده است.
این تصمیم همچنین نشان داد که نهادهای بینالمللی هنوز ظرفیت ایجاد توازن میان منافع متفاوت کشورها را دارند. نظریه نهادگرایی در روابط بینالملل بر این باور است که سازمانهایی مانند ملل متحد تنها ابزار اجرای خواست قدرتهای بزرگ نیستند؛ بلکه میتوانند به عنوان چارچوبهایی برای کاهش تنش، ایجاد اعتماد و مدیریت اختلافات عمل کنند. پرونده تمدید مأموریت یوناما نمونهای از همین کارکرد است؛ جایی که کشورهایی با دیدگاههای متفاوت درباره افغانستان، در نهایت بر سر ضرورت حفظ یک سازوکار مشترک به توافق رسیدند.
نقش چین در این روند اهمیت ویژهای دارد. پکن با ارائه پیشنویس قطعنامه تمدید مأموریت یوناما، نشان داد که در پرونده افغانستان تلاش دارد خود را به عنوان بازیگری معرفی کند که بر ثبات، ارتباط منطقهای و دیپلماسی چندجانبه تأکید دارد.
در مقابل، تلاش امریکا برای پیوند دادن آینده مأموریت یوناما با تعیین نماینده ویژه دبیرکل سازمان ملل، بار دیگر اختلاف میان دو نگاه متفاوت به افغانستان را آشکار کرد. نگاه نخست، بر ایجاد فشار سیاسی و استفاده از ابزارهای جدید برای تغییر رفتار حکومت افغانستان تأکید دارد؛ نگاه دوم، بر این باور است که تغییرات پایدار از مسیر تعامل، ارتباط و حضور نهادهای بینالمللی امکانپذیر است. رأی شورای امنیت نشان داد که اکثریت اعضای این شورا در شرایط کنونی، حفظ یک کانال موجود را بر ایجاد ساختاری تازه ترجیح میدهند.
این به معنای نادیده گرفتن نگرانیهای جامعه جهانی درباره افغانستان نیست. موضوعات حقوق بشری، وضعیت اقتصادی و آینده سیاسی افغانستان همچنان نیازمند گفتوگوهای جدی و مسئولانه است. اما تجربه افغانستان در چهار دهه گذشته یک درس روشن دارد: سیاستهایی که بر حذف و فشار مطلق استوار باشند، معمولاً ظرفیت محدودی برای ایجاد تغییر پایدار دارند. حتی مخالفان یک حکومت نیز برای تأثیرگذاری بر تحولات داخلی، به کانالهای ارتباطی و سازوکارهای دیپلماتیک نیاز دارند.
در نهایت، تمدید مأموریت یوناما یک پیام مهم برای آینده افغانستان دارد: در جهان امروز، کشورها بیش از هر زمان دیگری از طریق شبکههای نهادی و دیپلماتیک با یکدیگر مرتبط هستند. افغانستان، با همه پیچیدگیهای سیاسی خود، نمیتواند خارج از این واقعیت جهانی قرار گیرد. جامعه جهانی نیز نمیتواند با نادیده گرفتن واقعیتهای موجود، به اهداف مورد نظر خود دست یابد. آینده افغانستان نه در خلأ، بلکه در میدان تعامل میان مردم افغانستان، نهادهای بینالمللی و کشورهای منطقه و جهان شکل خواهد گرفت.
مجتبی همت
